Medienkommission: Meinungsdominanz verhindern und Vielfalt sichern

Medienkonzentration im Sinne von vorherrschender Meinungsmacht muss verhindert werden, Maßnahmen zur Sicherung der Meinungsvielfalt sind notwendig…

Vom Presseservice der SPD

Zu den Konzentrationsentwicklungen im Medienbereich legt die Medienkommission der Sozialdemokraten für den kommenden Bundesparteitag im November 2009 folgenden Antrag vor:

Die Sicherung von Meinungsvielfalt ist vom Grundgesetz garantiert und vermittelt ein Abwehrrecht des einzelnen gegenüber dem Staat. Zugleich weist sie dem Gesetzgeber die Aufgabe zu, einen Ordnungsrahmen zu schaffen, der dem Rundfunk als Medium und Faktor einer demokratischen Gesellschaft Rechnung trägt.

Die Digitalisierung unterwirft die Medien einem rasanten Wandel. Die Nutzung gleicher Inhalte über verschiedene Plattformen, die Konvergenz der Endgeräte sowie veränderte Nutzungsgewohnheiten sind Zeichen dieser Entwicklung. Ein spezifisches Medienkonzentrationsrecht ist daher zur Sicherung der Meinungsvielfalt notwendig.

Das Wettbewerbsrecht regelt lediglich Märkte – ist aber für publizistische Fragen und Machtstellungen blind. Die kartellrechtliche Fusionskontrolle kann beispielsweise nur externes Wachstum erfassen. Kommunikative Machtstellungen können aber auch ohne einen Beteiligungserwerb durch eigenen Programmzuwachs entstehen oder sogar dadurch, dass Konkurrenzangebote wegfallen. Dieses sog. interne unternehmerische Wachstum kann nur über Meinungsvielfalt sichernde Maßnahmen kontrolliert werden.

Das bisherige rundfunkzentrierte Modell muss weiterentwickelt werden, um den Entwicklungen und die durch sie hervorgerufenen Herausforderungen zu begegnen. Angesichts dieser Entwicklung fordert die SPD-Medienkommission unter dem Vorsitz von MdL Marc Jan Eumann:

  • 1. Ein zeitgemäßes Medienkonzentrationsrecht, das vor allem auch der Entwicklung der Speichermedien (on demand) Rechnung trägt und neue Vermachtungsstrukturen (Google und Co.) mit einbezieht und bewährte Instrumente zur Sicherung von Meinungsvielfalt und zur Begrenzung von Meinungsmacht festigt und fortentwickelt.
  • 2. Die wissenschaftlich fundierte Etablierung eines immer wieder anzupassenden Punktesystems, das andere Medien sowie verwandte und relevante Märkte in die rundfunkzentrierte Konzentrationskontrolle einbezieht und hinreichend flexibel sein muss, um auf aktuelle und zukünftige Veränderungen reagieren zu können.
  • 3. Ein Rechtsrahmen für Internetangebote, der sicherstellt, dass die sich heute schon abzeichnenden und die schon realisierten Möglichkeiten des Missbrauchs die positiven Möglichkeiten nicht in Frage stellen. Hierzu gehört ein vernünftiger Ausgleich zwischen Nutzerfreundlichkeit und den Rechten der Kreativen. Im Rahmen dieser Diskussion muss auch das Modell einer Kultur-Flatrate ernsthaft erwogen werden.
  • 4. Anreize für private TV-Veranstalter, ihrer öffentlichen Aufgabe mehr als bisher nachzukommen.
  • 5. Ein Gebührenmodell, das die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks nicht auf eine abschüssige Bahn schiebt.
  • 6. Das Auflegen und jährliche Fortschreiben eines Medienberichtes mit allen für die Vorstellungen des Art. 5 GG relevanten Daten für Deutschland als eine gemeinsame Anstrengung von Bund und Ländern.

Der Antrag für den ordentlichen Bundesparteitag Dresden 2009 im Wortlaut:
Vielfalt sichern – Vorherrschende Meinungsmacht verhindern

Aufgabe der Medien ist es, die durch Art. 5. Abs. 1 Satz 1 GG geschützte Meinungs- und Informationsfreiheit zu verwirklichen. Dem liegt die Erkenntnis zugrunde, dass freie, möglichst umfassende Meinungsbildung Grundvoraussetzung für die Funktionsfähigkeit des demokratischen Systems ist (vgl. dazu BverfGE 5, 85, 205; 7, 198, 208). Freie Meinungsbildung hat aus Sicht des Bundesverfassungsgerichts neben der demokratischen Dimension ebenfalls eine kulturelle und sozialstaatliche Dimension. Der Rundfunk, und hier insbesondere das Fernsehen, ist nach der Spruchpraxis des Bundesverfassungsgerichts für den Prozess der freien Meinungsbildung die wichtigste Plattform und bedarf deshalb eines besonderen Schutzes. Das Leitmedium Fernsehen vermittelt durch seine besondere Wirkungsweise – der Kombination aus Text, Ton und bewegtem Bild – in besonderer Weise Authentizität der dargestellten Inhalte. Aktualität, Breitenwirkung und Suggestivkraft sind die entscheidenden Kriterien des Bundesverfassungsgerichts für die besondere Schutzbedürftigkeit des Mediums Rundfunk – und das soll nach Ansicht des Gerichts auch in der digitalen Welt gelten. Die Sicherung von Meinungsvielfalt gemäß Art. 5 GG vermittelt jedoch nicht nur ein Abwehrrecht des einzelnen gegenüber dem Staat. Sie verpflichtet den Gesetzgeber vielmehr auch dazu, einen Ordnungsrahmen zu schaffen, der dem Rundfunk als Medium und Faktor einer demokratischen Gesellschaft Rechnung trägt. Dabei ist der Gesetzgeber nicht nur darauf beschränkt, vorherrschende Meinungsmacht zu verhindern. Sein Gestaltungsauftrag umfasst auch die Möglichkeit, Meinungsvielfalt sichernde Maßnahmen positiv zu fordern. .Für den Bereich der Medienkonzentration bedeutet dies, Regelungen vorzugeben, die effektiv sicherstellen, dass der Rundfunk nicht einzelnen gesellschaftlichen Gruppen ausgeliefert wird.

Auch in Zukunft unverzichtbar: Ein spezifisches Medienkonzentrationsrecht

Kurzum: Ohne ein spezifisches Medienkonzentrationsrecht geht es nicht. Denn das Wettbewerbsrecht regelt Märkte – ist aber für publizistische Fragen und Machtstellungen blind. So kann die kartellrechtliche Fusionskontrolle beispielsweise nur externes Wachstum erfassen. Kommunikative Machtstellungen können aber auch ohne einen Beteiligungserwerb durch eigenen Programmzuwachs entstehen oder sogar dadurch, dass Konkurrenzangebote wegfallen. Dieses sog. Interne unternehmerische Wachstum kann nur über Meinungsvielfalt sichernde Maßnahmen kontrolliert werden.

Im zweiten Gebührenurteil hat das Bundesverfassungsgericht ausgeführt, dass die besondere Bedeutung des Rundfunks auch angesichts der technologischen Neuerungen der letzten Jahre und der dadurch ermöglichten Vermehrung der Übertragungskapazitäten der Medienmärkte gelte (BverfGE 119, 181, 215f.). Das Gericht verweist auch auf fortschreitende horizontale und vertikale Verflechtungen auf den Medienmärkten und auf Vielfaltgefahren aufgrund spezifischer ökonomischer Eigenschaften und Marktbedingungen des Rundfunks.

Die durch die Digitalisierung angestoßenen und mit ihr einhergehenden Veränderungen stellen Voraussetzungen unserer Medienordnung in Frage. Mediennutzung und die Relevanz der Mediengattungen und ihre Verflechtungen sind in einem rasanten Wandel begriffen. Die Nutzung gleicher Inhalte über verschiedene Plattformen, die Konvergenz der Endgeräte sowie veränderte Nutzungsgewohnheiten beschreiben den Veränderungsbedarf in Umrissen.

Die parallelen Entwicklungen im Zusammenhang mit Globalisierung und Digitalisierung haben einen revolutionären Charakter.

Das rundfunkzentrierte Modell muss weiterentwickelt werden

Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sind spezifische Regelungen zur Sicherung der Meinungsvielfalt im Rundfunk unverzichtbar. Auch darf das Ziel, vorherrschende Meinungsmacht zu verhindern, nicht in die Waagschale geworfen werden mit dem zumindest fragwürdigen Wirken von international agierenden Finanzinvestoren beispielsweise bei ProSiebenSat1. Einen nationalen Rabatt auf vorherrschende Meinungsmacht kann und darf es nicht geben.

Am Anfang des Reformprozesses muss die Evaluierung der Gefährdungspotenziale durch vorherrschende Meinungsmacht stehen. Zu fragen ist beispielsweise, ob der Rundfunk, insbesondere das Fernsehen, auch weiterhin das zentrale Medium der öffentlichen Meinungsbildung ist. Die Antwort darauf lautet: Vorläufig kann dies in einer pauschalen Betrachtungsweise noch angenommen werden.
Der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff ist entwicklungsoffen und schließt ausdrücklich an die Allgemeinheit gerichtete „rundfunkähnliche“ Dienste ein. Mit dem 12. RändStV sind insofern konsequent für den öffentlich-rechtlichen Bereich künftig journalistisch-redaktionell gestaltete Telemedien mit einbezogen. Auch viele Online-Inhalte kommerzieller Anbieter erfüllen die bereits genannten rundfunktypischen Merkmale Aktualität, Breitenwirkung, Suggestivkraft. Deshalb sollten diese Telemedien in die Vielfalts-Regulierung mit aufgenommen werden. Dass dies nicht für alle Telemedien gilt, ist selbstverständlich. Es bedarf einer differenzierenden Betrachtungsweise verschiedener Dienste.
Jedenfalls muss der Gesetzgeber eine geeignete Messgröße entwickeln, um das medienkonzentrationsrechtlich relevante Einflusspotential von Online-Diensten zu erfassen. Die wissenschaftlich fundierte Etablierung eines immer wieder anzupassenden Punktesystems bei der Einbeziehung anderer Medien in die rundfunkzentrierte Konzentrationskontrolle erscheint hinreichend flexibel, um auf aktuelle und zukünftige Veränderungen reagieren zu können und gleichzeitig das Ziel zu erreichen, vorherrschende Meinungsmacht zu verhindern und die Vielfalt der Meinungen zu sichern bzw. zu verbreitern.

Insgesamt spricht viel dafür, den Beurteilungsspielraum der Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich (KEK) bei der Feststellung vorherrschender Meinungsmacht eher noch weiter zu fassen als enger zu gestalten. Dabei wäre auch etwa mittels einer Generalklausel Entwicklungen entgegenzutreten, die das „Heuschreckentum“ auf den Bereich der Medien zu verhindern hilft.
Die Medienkommission hält es auch für notwendig, den von der KEK gemachten Vorschlag umzusetzen, eine Aufgreifschwelle von 15 Prozent Zuschaueranteil vorzusehen, um vor allem eine Entlastung von offensichtlich unnötigen Prüfverfahren für die vielen „kleinen“ Veranstalter zu erreichen.

Durch ein Konsultationsverfahren kann das jeweils geltende Punktesystem für die betroffenen Unternehmen und die Öffentlichkeit transparent gemacht werden; durch eine regelmäßige Evaluation dieses System kann der Gesetzgeber mit Blick auf die schnellen Marktentwicklungen flexibel steuern. Die SPD setzt auch hier auf ein sinnvolles Zusammenwirken von Regulierung und Selbstregulierung (Media Governance).

In diesem Kontext ist es unverzichtbar, entsprechende Daten und Informationen des Mediensystems noch umfassender, als es bereits durch die Konzentrationsberichte der KEK geschieht, aufzubereiten, um die Entwicklungen nachvollziehbar zu machen und um über eine Entscheidungsgrundlage für mögliche Änderungen im Punktesystem zu verfügen (Medienbericht).

Zu konstatieren ist jedoch: Wir kennen, was die Nutzung anderer Medien als das Fernsehen und ihre Vergleichbarkeit mit der Fernsehnutzung betrifft, noch zu wenige valide Daten und haben noch zu wenige übergreifende Vergleichsmaßstäbe. Deswegen sollte ein umfassenderer Medien- und Kommunikationsbericht alle zwei Jahre fortgeschrieben werden. Zugleich könnten die Bemühungen der KEK, eine medienübergreifende Datenbank aufzubauen, in einem stärkeren Maße gefordert und gefördert werden, gegebenenfalls durch eine gesetzliche Verankerung.
Zu fragen ist auch: Wie sind Konzentrationsprozesse an anderen Gliedern der crossmedialen Kette oder in einflussreichen Bereichen ganz außerhalb des Rundfunks zu gewichten? Welche Rolle bei der Meinungsbildung spielt etwa eine Suchmaschine? Wir alle haben, Stichwort Google, die Ahnung, da steckt mehr dahinter. Aber was? Und was genau? Richtig bleibt: Meinungsmacht kann nur ein Mächtiger ausüben – und ist der Einsatz eines Algorithmus bereits eine solche Machtposition?
Deswegen sollten Suchmaschinen zunächst da einsortiert werden, wo sie vielleicht eher als in das Medienkonzentrationsrecht hingehören: in die Plattform- bzw. Navigatorenregulierung. Mögliche kompetenzrechtliche Probleme liegen auf der Hand – Links als solche sind keine Medien, eine Suchmaschine kein Medium – aber vor dem Hintergrund der Möglichkeit eines großen Missbrauchspotentials bei der Vorsortierung und Gewichtung von Informationen, sollte eine angemessene Lösung zu finden sein.
Darüber hinaus kann der Einfluss der Suchmaschinen auch im Konzentrationsrecht Berücksichtigung finden: Sollten sich einzelne Suchmaschinen zu Publishern entwickeln, oder sollten sie auf verwandten Märkten (z. B. Werbung) eine marktbeherrschende Stellung einnehmen, könnten sie automatisch mehr Gewicht erhalten – und damit mehr Punkte. Das wäre ein neuer Ansatz, das Neue zu gewichten.